自《政府采购货物和服务招标投标管理办法》实施以来，相关各方依法招标投标意识不断增强，招标投标活动不断规范，财政资金使用效益逐步提高。但是，政府采购货物和服务招标投标市场还存在一些突出问题，需要引起关注。笔者结合实际情况，从审计视角对完善政府采购货物和服务（以下简称“政府采购”）招标投标工作谈一些看法。

一、存在的问题

（一）作弊手段不易察觉，投标人串通投标时有发生

近年来，全国各地加大对串通投标行为的打击力度，但仍有部分供应商存在投机心理，费尽心思通过串通投标方式谋取中标，获取利益。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定了六种情形，即不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制、不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜、不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人、不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异、不同投标人的投标文件相互混装、不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出，视为投标人串通投标，其投标无效。针对这六种情形，部分供应商采取应对措施，在投标资料上下足功夫，掩盖串通投标行为，导致专业的评审专家在审核单个采购项目投标资料时很难发现串通投标行为。然而，部分串通投标的供应商忽视了项目与项目之间的联系。通过汇总、筛查多个采购项目投标资料的结果可以发现，部分供应商经常共同参与投标活动；再通过进一步比对、分析，结果显示这些供应商的高级管理人员之间存在交叉任职或亲属关系、项目管理人员（联系人员）或联系方式存在混用等情况，即部分供应商之间存在实质上的关联关系。

（二）明招暗定，破坏公平的市场环境

招标投标是为了实现公平交易，避免暗箱操作，从根本上保护双方利益。但在一些货物服务采购活动中，采购人或招标代理机构与供应商暗中串通，明招暗定，使招标投标流于形式。一种方式是为特定供应商“量身定做”招标文件，如资质、业绩、技术参数等，使其能够在评分中获得高分而中标。另一种方式是采购人或招标代理机构开标前将有关信息泄露给内定供应商，内定供应商与生产厂家提前协商，控制该商品销售价格，导致其他供应商在价格竞争中处于劣势地位。

（三）自行采购管理松散，影响采购效果

近年来，随着政府集中采购限额标准的不断提升，各单位自行采购权限不断扩大，但由于管理不甚完善，货物或服务采购过程中存在一些不规范行为。

一是询价过程不严谨。对于一些零星采购项目，部分采购人采用询价方式进行，但是个别采购人没有实质性询价过程，仅在会议记录中提到询价， 参与询价的供应商如何产生不得而知，询价结果多以报价最低为选择标准，最终造成同样的采购项目在不同采购人之间采购价格高低不一，质量参差不齐。

二是比选过程不规范。对于一些金额较大的采购项目，部分采购人通过比选方式进行。一方面，由于缺少与采购项目专业性相适应的专业人员，或者负责采购的人员自身不擅长采购业务，对采购政策、采购流程不熟悉或者理解存在偏差，采购人从确定完整、明确的采购需求，到选择商品、商家，再到货比多家，加上特殊需求，造成采购执行困难，延迟采购时间；另一方面，在邀请供应商环节，采购人没有考虑供应商应具备相应的资格条件，随意选取3家供应商，然后发出投标邀请书，并从中选出中标方。此种行为不能排除存在人为因素，且由于邀请的供应商数量较少，竞争的开放度不够，比质比价空间小，较难保证质优价廉。

三是代理机构代理行为不规范。为提高采购效率，降低采购风险，部分采购人委托代理机构代理招标。采购人将采购项目委托给代理机构后，不再关注招标过程。部分招标投标评审资料显示，个别代理机构选取的评审专家总是相同的几个人，这些评审专家是否每次都是从专家库中随机抽取值得怀疑。此外，还存在代理机构对供应商资格审查不严格等现象。代理机构不能规范代理行为，不能充分履行职责，评审结果很难保证公平公正。

（四）分期分批分散采购，化整为零规避公开招标

部分采购人把达到公开招标数额的采购项目分割为数个小项目，使每个项目的预算金额都未达到公开招标数额标准，然后分别签订合同。但交易合同显示，交易方为同一供应商。此种行为化整为零规避公开招标，容易导致造价超标，不仅扰乱正常的市场秩序，而且履约质量难以保障，容易产生廉政风险。

（五）履约验收不认真，造成财政资金浪费

部分采购人存在“重采购、轻验收”的思想，履约验收把关不严，走过场。由于种种原因，采购人未及时、认真组织人员对供应商履约情况进行验收，或资产使用部门相关人员未参与验收，或参与验收人员不具备相应的专业知识，办理采购验收手续不严格，造成在货物服务未达到参数要求、不符合采购标准的情况下支付了财政资金，损害采购人集体利益和财政公共利益，影响政府采购行业形象，造成财政资金浪费。

二、问题产生的原因分析

（一）监管体系建设不完善，监督职能发挥不充分

我国的政府采购招标投标工作起步较晚，实践经验不足，监管体系建设尚不完善。一些监管部门各自为政，问题线索移交不及时，信息不能充分共享，同时也存在相互推诿扯皮现象，监管未形成合力，监督 作用不能充分发挥。此外，相关部门自行采购项目信息发布、采购结果公开程度不高，影响了社会监督效能。

目前，有些部门对开标活动监督的意识不强，现场监督与年度工作考核流于形式。一是全过程监督不足。有些监管部门限于人员力量不足，现场监督只是象征性走过场，仅关注程序合规性而不关心实质内容，更没有对代理机构及评审专家履职尽责等情况进行监管，导致现场监督没有充分发挥作用。二是年度工作考核不规范、不科学。由于监管部门片面地把“完成了多少政府采购预算”“比年初政府采购预算节约了多少资金”等作为衡量政府采购工作成效的重要指标，偏离了政府采购的最终目标，也在一定程度上给某些供应商、采购人以及代理机构等相互勾结产生腐败行为带来可乘之机。

招标投标是一项需要动态管理的工作，目前各部门多侧重于对单项招标投标活动进行监督，缺乏对阶段总体情况的归纳总结、系统分析，忽略了“标王”及“陪标专业户”的存在，没有对共同参与多个项目投标的供应商之间是否存在隐秘关系进行审查，这也是串通投标行为频频得手的重要原因。

（二）信用体系建立不健全

社会信用体系建设需要各个部门和机构之间实现信息共享，由于我国社会信用体系建设起步较晚，目前存在信息共享不畅等问题。各个部门和机构之间“信息孤岛”现象比较严重，既有部门利益导致的“不愿”问题，也有体系建设欠缺带来的“不能”问题，相互之间的沟通协调存在一定的阻碍。此外，信用联合惩戒机制建立不完善，作用发挥不充分，违反规定的单位及相关人员失信成本低，没有产生足够的威慑。

（三）采购人主体责任意识淡薄

政府采购招标中的各个环节具有专业性、复杂性，部分采购人聚焦自己部门的主责主业，而对政府采购招标管理工作重视程度不够，主要表现在两个方面。一是招标管理内部控制制度建设不健全，权责设立不明确、不合理；流程控制不严，存在漏洞；对内部控制制度执行情况监管不严，处理不严格，内部控制制度形同虚设。二是专业人员配备不足，后期专业知识、职业道德培训工作不到位，相关采购人员专业能力、职业素养未能得到提高。采购人主体责任意识不强，使得相应的招标管理制度实施难度较大，导致在工作中出现较多问题。

三、审计建议

完善招标投标监管机制，提升监管效能。财政、发展改革等部门协作配合，各司其职，信息共享，形成监管合力，加强对公共资源交易平台、招标代理机构及采购人的监督，重点关注经常性共同参与投标的供应商、“标王”及“陪标专业户”。财政、发展改革等与公安、纪检监察等机关建立有效的协调联动机制，按照规定做好招标投标领域违法违规问题线索移交。公安、纪检监察机关对收到的问题线索认真核查处理，加大对串通投标等违法违规行为的打击力度。同时，加大招标投标信息发布及结果公开程度，充分发挥媒体和公众的力量，形成合力，全力营造公开、公平、公正和诚实信用的市场环境。

加强政府采购领域信用体系建设，加大惩处力度。加速推进招标投标领域信用体系建设，构建以信用为基础、衔接标前标中标后各环节的新型监管机制，推动信用信息在招标投标活动中的规范合理应用。对参与围标串标的供应商、不诚信自律经营的政府采购招标代理机构、背离职业道德的评审专家，严格依法实施行政处罚，及时依法公开，并推送至全国信用信息共享平台和公共资源交易平台，同步通过“信用中国”网站依法公示。对违法失信主体依法依规实施失信惩戒，情节严重的依法实施市场禁入措施，使失信者不能失信、不敢失信、不想失信。

强化采购人主体责任，严肃追责问责。采购人应强化主体责任意识，按照“谁采购、谁负责”的原则，建立完备的管理制度和追责问责机制，严格监督管理采购活动。加强对采购人员的培训，提高业务能力，认真执行政府采购及招标投标法律法规，科学编制招标文件，明确采购需求，合理合规选择采购方式；加强对评审环节监管，择优选取符合条件的供应商，规范履约验收行为，确保采购行为规范，保证财政资金充分发挥效益，维护国家利益、社会公共利益和政府采购招标投标活动当事人的合法权益。（作者：刘仁 翟东泽 董克旺 单位：河北省廊坊市审计局）

来源：《审计观察》杂志2023年第12期